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第十四章 清代之政治制度与末年宪政运动（第1页）

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第十四章

清代之政治制度与末年宪政运动

清代之制度

清朝的政治制度，是沿袭明朝而渐变的。居相职的，亦是殿阁学士。雍正时，因西北用兵，设立军机处，后来就没有裁撤。从此机要事务，都归军机，内阁只管寻常的本章了。六部为庶政的总汇，都察院专司监察，亦和明代相同。惟六部尚书，都满、汉并置；吏、户、兵、刑四部，又有管部大臣；都察院只置左都御史和左副都御史、右都御史和右副都御史，作为督、抚的兼衔；还有理藩院，管理蒙、藏的事务，虽名为院，其组织亦和六部相同，是为清代的异点。

外官：在明代，督、抚还是临时设置的。到清朝，又都成为常设之官。而属于布政、按察两司的道，因其分驻各处，又若自成为一级。于是（一）督、抚，（二）司，（三）道，（四）府、直隶州，（五）州、县，俨然成为五级了。《天津条约》订立后，才设立总理各国事务衙门，辛丑以后，改为外务部。末年因举行新政，新设的部、处颇多。预备立宪时，内外官制，又都有改革。但行之未久，在实际无甚关系。

清朝的官，是满、汉、汉军、蒙古、包衣，各有专缺的。其学校、选举制度，也和明代大致相同。戊戌变法时，曾废八股，改试论、策、经义，政变后复旧。庚子事变后又改。至一九〇五年，遂废科举，专行学校教育。

兵制：入关以前有八旗。入关以后，收编的中国兵，谓之绿营。乾隆以前，大抵出征用八旗，平定内乱，则用绿营。川、楚教匪起，八旗、绿营都不足用，转靠乡勇平乱，于是勇营渐盛，到湘、淮军起而达于极点。同治以后，渐有改练洋操的。末年又行征兵之制。在各府、厅、州、县中，挑选有身家的壮丁，入伍操练。以三年为常备兵，退为续备，再退为后备，亦各三年。凡九年而脱军籍。当时的计划，拟练新兵三十六镇，未及成而亡。水军：本有外海、内河两种，但都有名无实。太平军起，曾国藩才练长江水师和他角逐。乱定后，又造船、购舰，经营军港，创设新式海军。甲午战败，未能恢复，而已经营的军港，又多被人租借，就几于不能成军了。

清朝的律，大致是根据明律的，而明律又大致模仿唐律。律文的规定，本来宽泛，其内容又历代相沿，所以到应用时，不能不参考例。这个历代都是如此。因为例太繁，怕援引的人有意出入，乃又由官加以修纂。到清朝，就把两者合为一编，称为《大清律例》。笞、杖、徒、流、死五刑，从隋朝以后，亦是历代相沿的。中西交通后，外人借口中国法律不完备，刑罚残酷，监狱不良，不肯受中国的审判，而有所谓领事裁判权。清末，谋将此权撤废，乃将旧律修订。改笞杖为罚金；徒、流为工作；死刑但存绞、斩，而废凌迟和枭首。预备立宪以后，又改大理寺为大理院，为最高审判。其下则分高等、地方、初等三级，各设审判、检察两厅。但都未及推行。

◎定远号铁甲舰（复原）

赋税：清朝本来亦以地丁为正赋。丁税是源于役法的，但是后来，久已折收银钱了。不课以力役折收银钱，自然要论其家的贫富，而不要论其丁的多少。所以从明朝中叶以后，渐渐“丁随粮行”。实际，已是加征田税而免其役。各地方的丁税，略有定额，并不会随人丁而增加。如此，落得博一个宽大的美名。所以清圣祖于一七一二年，下“此后滋生人丁不再加赋”的上谕。政府所收丁银，即以其前一年之数为定额。世宗时，就索性将丁银摊入地粮。地丁是普及于全国的。江、浙、两湖、安徽、江西、河南、山东八省，又有漕粮，亦是农民的负担。此外重要的租税，就要数关、盐两税和太平军兴后的厘金了。关税又分常关和新关两种。常关沿自明代，新关则和外国订约以后，设立于通商口岸的。

清代属地之处理

清朝的行省制度，是只限于内地的。关东三省：奉天，清人视为陪京，设立府尹和户、礼、兵、刑、工五部，但旗人仍属将军以下各军官营辖。吉、黑两省，则只有将军和副都统。第三编《近世史》第二章，业经说过了。蒙古、新疆、青海、西藏，其初都视为藩属，治以驻防的官。嘉道以后，因汉人移殖东三省的渐多，前此汉人出关耕垦之禁，业已无形解除，乃渐次设厅，以治理汉人。伊犁交涉后，新疆改为行省。日、俄战后，东三省亦改为行省。蒙古、青海、西藏，则始终没有能改。惟西康之地，光、宣间，曾将土司改流，设立许多府县，谋欲改建行省而未成。民国成立后，才将其地建为特别区域。国民政府成立后，又改为行省。

清代政制之优点与劣点

清代的政制，大体是沿袭前朝的，其是非功罪，并不是清朝一朝的事，不过清朝适当万国交通的时候，有许多旧制度，不适宜于新时代的，其短处，都到这时候而暴露出来，遂觉其情见势绌罢了。若将清朝的制度和前代比较，则其最优的为赋税，最劣的为官制。因为历代的病民，不在赋而在役。役法的病民，是因其（一）负担不论贫富而论人丁。（二）而其役之之事，又多不能分割。以致负担不能平均，人民因之破产。论进化的道理，本该加税而免役。事实上的变迁，也是照着这个方向走的。不过到清朝然后完成罢了。至于官制，则历代官制的劣点，是“治官之官多，治民之官少”，此弊亦以清朝为最甚。而其用人，又专论资格。做到阁、部、督、抚等重要的官，其人大抵年已六七十，精力衰敝、志气消沉了。清朝的政治，所以不能振作，这个实在是一个大原因。

清末宪政运动之导因

中国的政治制度，是适宜于闭关独立之世，而不宜于列国竞争之日的。到清朝末年，已迫于不得不改。要改革，自然要走上革命和立宪两条路。

宪政运动，是萌芽于二十世纪的初年的。当庚子拳乱以前，除少数革命党人怀抱民族思想外，士大夫阶级还倾向于开明专制，要想推翻西太后，扶翼德宗。庚子乱后，知道这件事绝望了，乃渐渐倾向于改革政体。此时革命的气势，亦已经很旺盛了，但是总有一班人倾向和平的。而且革命在国内，不能为公开的运动，而立宪则不然。所以日俄战争以后，君主立宪的声浪，就盛极一时。

预备立宪之设施

清政府是没有什么力量的。以它的真心而论，本来连立宪也不愿意，但又不敢公然拒绝，就只得假意敷衍。一九〇五年，清朝派五大臣出洋考察宪政。明年回国，一致赞成君主立宪。于是下诏：“先将官制改革，次及其余诸政事，以为立宪的预备。俟数年之后，察看人民的程度，再定实行立宪的期限。”于是将立宪以前应行改革的事，开了一张清单，说是要逐年进行。

假立宪之失败

“因为政治不良，所以要立宪，若使筹备清单上所开的事，而都办到了，办好了，那么，政治业已良好，倒无须乎立宪了。在现在情形之下，政治能办得好么？政府所借口的，是人民程度不足，然则政府的程度足了么？”这是当时主张立宪的人和政府的争点。政府因人民的要求颇烈，一九〇八年，定以九年为实行立宪之期。这一年冬天，德宗和孝钦后，先后死了。溥仪继立，其父载沣（fēng）摄政，亲贵用事，朝政更加绝望。人民要求实行宪政的，也更激烈。这时候，政府在各省设立谘议局，京城里设立资政院，以为省会和国会的预备，亦先后请求即行立宪。一九一〇年，政府乃许将立宪的期限缩短三年。再有请愿的，就遭清政府驱逐，并下令各省，如有号召请愿的，即行解散拿办了。这时候，满、汉之见又颇深。一九一一年，清朝说是要预备立宪，先立责任内阁。阁员十三人，满人倒居其九；九人之中，皇族又居其五。人民因皇族内阁不合立宪成例，上书请愿改革，亦遭拒绝。

民族革命思想之膨胀

汉人的民族思想，从明朝灭亡以后，本来是绵延不绝的。不过没有什么事情去触动它，则伏而不见罢了。戊戌政变后，因清朝的种种失政，而其思想复渐盛。孙中山先生，是早就在海外提倡民族主义的。庚子以后，海内亦渐有怀抱民族思想的人，起而与之相应。如章炳麟著《危书》，邹容著《革命军》，因而被捕下狱，就是其最显著的。此时风气开通，留学海外的人多了，和自由的新空气接触，民族主义更其勃发而不可遏。一时海内外出版之物，鼓吹民族主义的尤多。一九〇五年，同盟会在海外成立，而民族主义，更成为有统系的运动。

习题

（一）清朝的官制，大略如何？

（二）清朝的选举制度，大略如何？

（三）清朝的兵制，大略如何？

（四）清朝的法律，大略如何？

（五）清朝的赋税，大略如何？何谓“丁随粮行”？免除丁税，究竟是仁政否？

（六）清代处理属地之法如何？

（七）维新运动和立宪运动，有何异点？

（八）清朝对于立宪的态度如何？

（九）清末民族革命思想情形如何？

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